除了铁路和海运的合作之外，英国新任大使萨道义和曹跃谈的最多的就是西藏和英属印度支那（缅甸、老挝、柬埔寨）的问题，英国希望中国能够将西藏交给英国人来看管——就像其他藩国一样。

这不可能！

曹跃立即严词拒绝，他明确告诉萨道义，西藏和印度支那不一样，英国人用武力征服的这些地方，是清国的藩国不假，可是西藏不是藩国。西藏是大清帝国无须怀疑的领土之一，是大清帝国的固有领土，自古以来西藏都是中国的特区。从康熙年间西藏向中央政府纳臣开始，西藏的圣僧喇嘛必须由中央政府来承认，西藏的土司也必须完全听从中央政府的领导——所以从这一点来说，西藏和英属印度支的那贡榜王国（缅甸）、寮国（老挝）、金边王国（柬埔寨）、沙阿王国（尼泊尔）等国家在从属意义上完全不同。

萨道义对于中国的藩国政策并不认可，在他看来，西藏应该和寮国等国一样是一个独立的国家，英国入侵这些国家尽管冒犯了中国，却没有涉及到中国的领土。

曹跃则明确表示，对于中南半岛上曾经的中国藩国，在清政府虚弱的时候，英国人强占为殖民地，清政府不打算追究了，也不打算和当地的反英国民族独立武装有任何瓜葛，并且承认英国在中南半岛上的领导地位，以此来换取英国承认中国对西藏合法统治。

萨道义考虑之后，向英国首相贝尔福发电，在英国议会讨论之后，认为既然英国无法窃取西藏，不如巩固英国在中南报道的领导，并且换取中国清政府的信任。

随后，萨道义正式向中国表态，英国政府承认西藏属于中国领土。

在正式解决了西藏问题之后，曹跃也开始重新考虑中国省份的划分。

中国有一些地方迄今为止使用的依旧是土司制度，土司制度给与了边疆当地贵族特权，让贵族代替中央对偏远省份进行统治，然而给与部分贵族特权的方式，会使得一部分贵族逐渐拥有独立的条件。尤其是在十九世纪末开始，各种民族运动不断兴起，部分少数民族贵族则希望成立本民族国家。以俄国人支持的畏兀儿人不断斗争，希望建立**********斯坦帝国，在经过了康熙灭大小和卓和左宗棠平新疆之后，中央政府才逐渐地控制住了新疆。

但这种少数民族贵族高度自治的土司统治制度给不少列强空子可用，如果少数民族贵族持续受到列强的引诱，又会发生边疆骚乱和叛乱战争。

所以在与萨道义会谈期间，曹跃立即着令理藩院，准备在西藏、蒙古等地建省，按照曹跃的设想，青藏地区将建立西康省、西藏省、南藏省和青海省，而蒙古地区将划分更多，分别是绥远省、热河省、察哈尔省、宁夏省、唐努乌梁海省、东蒙古省、西蒙古省、岭北省。

在军机处经过一番讨论之后，曹跃以强硬态度要求所有人必须支持边疆建省的问题，中国不允许出现地区少数民族自治政府，少数边疆民族可以成为政府工作人员，但绝不能出现一个独立地区政府。

尽管有很多人反对曹跃的举措，认为他小题大做，可是大家还是被曹跃的坚决态度所震慑住了，最终光绪皇帝批准，边疆地区建设省份，新增十二个省。

理藩院立即将信函快马加鞭送到青藏地区与蒙古地区，曹跃提出省长将由各地土司王爷担任，但是只有中央才有权任命各省省长，且省长之位不能传子，最长十年最短三年必须一换，实现名誉上的地区改省制度，完成帝国的统一和中央的进一步集权。

如果不是英国人觊觎西藏地区，曹跃并不会这么急切地进行土司地区改省治。土司地区的民生制度与内地地主士绅统治方式有着极大的不同，以西藏土司为例，西藏有大小土司三百多人，而奴隶更是不计其数，土司制度一直以来都是清朝统治西藏以及西南等地的最有效方法，贸然改省会导致许多土司心怀不满，从而引发更大的麻烦。

可是英国人的野心吓了曹跃一条，他立即提出改省计划，改省之后大清国拥有了三十四个省和一个直辖州（海州，即现在连云港）。

9月13日，中央政府激烈的土司改省终于惹来了麻烦，西藏旺达土司因不满西藏改省制度，在英国印度总督的唆使下，起兵发动叛变宣布独立。